土地使用制度改革是整個經(jīng)濟(jì)體制改革的重要組成部分。改革開放后，經(jīng)濟(jì)體制發(fā)生了巨大變化。土地使用制度作為最基本的制度之一，也發(fā)生了深刻變革。

　　寸土寸金。靠計劃和行政指令配置土地，土地資源無償、無期限、無流動使用的舊機(jī)制被打破；主要靠市場配置土地，土地有償、有期限、有流動的新機(jī)制形成了。土地得到了節(jié)約集約利用，形成了土地市場的基本制度和政府調(diào)控體系。

　　改革開放40年來，被激活的土地要素，強有力地推動了福建經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。僅2008年以來，全省土地出讓金就達(dá)到12000多億元，其中2008年為230多億元，2017年達(dá)到2000多億元。作為城市建設(shè)資金的重要來源之一，土地收益深而透地改變了八閩城市面貌，切而實地改善了城鄉(xiāng)居民生活條件。

　　房地產(chǎn)用地一錘定音

　　拉開土地公開出讓序幕

　　談及福州的五四路，腦海里必然會涌現(xiàn)出一幅車水馬龍、高樓林立的景象。而這番景象的成就，則與我省土地使用制度的改革息息相關(guān)。

　　1988年2月11日，福建土地管理史上值得紀(jì)念的日子。這一天，福州市在全國范圍內(nèi)首次采用公開拍賣的方式，向外商出讓一塊位于五四路側(cè)的國有土地使用權(quán)，用途為綜合樓，面積3083.58平方米，使用期限80年，拍賣底價180萬元。42家在福州市注冊具有法人資格的企業(yè)經(jīng)過緊張激烈的出價后，香港永升發(fā)展有限公司、香港華榕有限公司、華榕（澳門）工程有限公司聯(lián)合以458萬元的地價獲得了這塊土地的使用權(quán)，創(chuàng)下了當(dāng)時土地的最高價格。

　　這不僅僅意味著，福州市第一幅國有土地使用權(quán)拍賣成功；更意味著，在福建土地作為一種特殊的商品走向市場，福建土地使用權(quán)進(jìn)入從行政劃撥、協(xié)議出讓到公開出讓時期。

　　此舉在揭開了福建土地使用制度改革序幕的同時，也開創(chuàng)了我國以拍賣方式向外商出讓土地使用權(quán)的先例。

　　引鳳筑巢。土地使用制度的改革和對外開放“兩手”發(fā)力，為福建社會經(jīng)濟(jì)的騰飛插上了翅膀。到1991年底，福州市從事房地產(chǎn)開發(fā)的各類公司有88家，其中“三資”企業(yè)42家，外資到資額已突破6000萬美元。海外客商在福州城區(qū)籌建的28層以上的大樓達(dá)19座，建筑面積70萬平方米。

　　與此同時，福州通過多渠道進(jìn)行成片土地開發(fā)，步入全方位、高層次發(fā)展的軌道，成為上世紀(jì)90年代我省加快吸收利用外資的突破口。

　　福建改革的實踐，引起了全國的關(guān)注。1991年11月，第二期全國城市土地使用制度改革研討會在福州、廈門舉行，幾十座城市的市長和土地管理局長，對福建的改革贊不絕口。他們紛紛稱贊，土地成片開發(fā)、舊城改造，是福建的兩大創(chuàng)舉。

　　改革的喜悅并沒有沖昏福建人的頭腦。地產(chǎn)市場的發(fā)展，一方面有力地推進(jìn)我省外向型經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，加快了我省基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市改造步伐，增強了我省的綜合經(jīng)濟(jì)實力；另一方面也存在一些不容忽視的問題，如一些領(lǐng)導(dǎo)土地價值觀念淡薄，市場宏觀調(diào)控乏力，市場運行機(jī)制不完善，相應(yīng)法規(guī)不配套等，使得地產(chǎn)市場的發(fā)展帶有一定的盲目性和主觀隨意性。

　　1992年鄧小平同志南巡重要談話和黨的十四大確立了經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)是建立社會主義經(jīng)濟(jì)體制以后，大大加速了土地使用制度改革和土地市場培育的進(jìn)程。黨的十四屆三中全會決定把土地使用制度改革作為整個經(jīng)濟(jì)體制改革的重要組成部分，并且明確規(guī)定了規(guī)范和發(fā)展土地市場的內(nèi)容和要求。

　　1993年，我省成立全國首家土地交易市場——福州地產(chǎn)市場，把土地使用權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、報批，土地權(quán)屬變更登記、地價評估、代征地產(chǎn)交易稅、地產(chǎn)信息咨詢等統(tǒng)歸于地產(chǎn)市場內(nèi)辦理，標(biāo)志著土地使用制度改革及土地市場朝著規(guī)范化邁進(jìn)了一大步。

　　同時，我省還根據(jù)土地使用制度改革的不斷深化和地產(chǎn)市場的發(fā)展，陸續(xù)出臺了有關(guān)土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓，地價評估，土地登記以及房地產(chǎn)用地等一系列地方性的規(guī)章，全方位地加強了土地市場管理。

　　工業(yè)用地“招、拍、掛”

　　拓寬土地市場化配置領(lǐng)域

　　2005年，我省在古田縣積極探索工業(yè)用地招拍掛工作。當(dāng)年，古田縣推出食用菌加工基地首批17宗工業(yè)用地掛牌出讓，成交的16宗（87.5畝）地塊全部由掛牌交易轉(zhuǎn)入現(xiàn)場競價。

　　2006年，基地第二批14宗工業(yè)用地及一配套生活區(qū)用地推出拍賣，其中工業(yè)用地拍賣成交總價為底價的1.68倍，平均每畝成交價為20.88萬元。據(jù)省國土廳相關(guān)負(fù)責(zé)人回憶，兩批工業(yè)用地先后掛牌、拍賣出讓成功，不僅為福建省開展工業(yè)用地招拍掛出讓工作探索了一條新路，也為全國開展這一工作提供了經(jīng)驗。

　　2006年，國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》，指出“為進(jìn)一步貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，保證經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展，必須采取更嚴(yán)格的管理措施，切實加強土地調(diào)控”，通知對規(guī)范土地出讓收支管理、調(diào)整用地稅費、建立工業(yè)用地出讓最低價標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一公布制度、強化土地監(jiān)督等土地調(diào)控的重要問題做出了原則性規(guī)范。2007年，《福建省工業(yè)用地招標(biāo)拍賣掛牌出讓實施辦法》正式出臺，明確規(guī)定政府出讓工業(yè)用地應(yīng)當(dāng)通過招標(biāo)、拍賣或掛牌的方式提供國有土地使用權(quán)。

　　新世紀(jì)，新形勢，新作為。如何調(diào)整城市用地結(jié)構(gòu)，提高城市土地利用率，建立公開、公平、公正、規(guī)范的土地市場？進(jìn)入新世紀(jì)后，我省各級各相關(guān)部門展開了一系列積極的探索。

　　早在2001年，省政府下發(fā)《關(guān)于推行土地收購儲備制度的通知》，決定在全省城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)建立和推行土地收購儲備制度。縣級以上人民政府依照法定程序，運用市場機(jī)制，按照土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃，對收回、收購、置換、征用的土地，進(jìn)行前期開發(fā)后再出讓的有效配置土地資源的行為。建立土地收購儲備制度是當(dāng)時深化土地使用制度改革的有效手段之一，是土地利用方式和管理方式的重大變革，提高了政府調(diào)控土地資源的能力，盤活了存量土地。

　　同年，省政府頒布實施《福建省國有土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣管理辦法》。隨后，省國土資源廳先后下發(fā)了一系列配套文件，如《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范經(jīng)營性房地產(chǎn)項目用地招標(biāo)拍賣工作的通知》等，在全面推進(jìn)法規(guī)、政策建設(shè)的同時，從制度建設(shè)入手，結(jié)合全省各地實際，不斷探索，建立健全了建設(shè)用地總量控制、城市建設(shè)用地集中供應(yīng)、土地使用權(quán)公開交易、基準(zhǔn)地價定期更新和公布、土地登記可查詢等制度，土地市場運作透明度明顯提高。

　　2001年，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》。這是我國從1987年啟動土地有償使用制度改革以來出臺的第一個綱領(lǐng)性的文件。該通知就加強國有土地資產(chǎn)管理，防止土地資產(chǎn)流失，深化土地使用制度改革、建立完善土地市場、規(guī)范土地審批行為等重大問題，全面而有針對性地提出一系列制度性措施。

　　為了適應(yīng)我省各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)發(fā)展實際情況的需要，2002年6月22日，我省在全國率先出臺了《福建省國有土地使用權(quán)掛牌交易管理辦法》，明確了掛牌交易的用地范圍，規(guī)范了掛牌交易的程序、規(guī)則、罰則，特別是針對實踐中出現(xiàn)的問題，細(xì)化了掛牌交易轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)場競價的方法、規(guī)則，使得該辦法具有較強的指導(dǎo)性和適用性。

　　一年一個臺階，一步一個腳印。我省從1988年開始公開出讓第一塊土地，土地公開出讓從單一的經(jīng)營性房地產(chǎn)用地擴(kuò)大到工業(yè)用地、商業(yè)、旅游業(yè)等領(lǐng)域。據(jù)統(tǒng)計，我省僅2008年1月至2018年6月，共招拍掛土地21116宗，面積97.41萬畝。其中，經(jīng)營性房地產(chǎn)用地5009宗，面積20.41萬畝；工業(yè)用地12661宗，面積62.04萬畝；商服用地2738宗，面積11.47萬畝。我省土地市場逐步走上了規(guī)范化的發(fā)展軌道，初步形成了以土地收購儲備為龍頭，以招標(biāo)拍賣掛牌出讓為主線，以各項法律制度為保障的土地資源市場化配置新機(jī)制。

　　創(chuàng)新管理打造公平公開公正土地市場“升級版”

　　“足不出戶，就能競地。真是又方便，又公平。”曾通過福建省土地使用權(quán)出讓管理系統(tǒng)外網(wǎng)交易模塊拍下“晉江市GY2016-89”和“晉江市GY2016-90”地塊的晉華集成電路有限公司總經(jīng)理助理鄭進(jìn)福表示。

　　2014年5月“福建省土地使用權(quán)出讓管理系統(tǒng)”（內(nèi)網(wǎng)辦公）開通試運行，并于2015年1月1日起在全省全面運行。這意味著，我省在全國率先實現(xiàn)土地使用權(quán)出讓網(wǎng)上公開。

　　據(jù)了解，土地使用權(quán)網(wǎng)上公開是利用先進(jìn)的網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)庫等技術(shù)，通過“福建省土地使用權(quán)出讓管理系統(tǒng)”（內(nèi)網(wǎng)辦公）將出讓宗地從供地計劃、出讓辦文、公告審核、電子監(jiān)察等各環(huán)節(jié)均通過內(nèi)網(wǎng)辦公系統(tǒng)在線辦理，各環(huán)節(jié)辦理人員的審查意見、違規(guī)預(yù)警、督辦整改等事項，做到即辦即公開。之后，土地出讓公告，以及宗地出讓信息、起始價等信息，通過“福建省土地使用權(quán)出讓管理系統(tǒng)（外網(wǎng)交易模塊）”向社會及時公開發(fā)布。

　　土地出讓時，系統(tǒng)以隨機(jī)生成的競買號代替競買人的真實身份，競買人通過系統(tǒng)自行報價，系統(tǒng)按照價高者得的原則，自動確定競得人并實時公布其真實身份和交易結(jié)果。通過“隱身”的方式交易，有效防止競買人之間私下結(jié)盟壓低報價、圍標(biāo)串標(biāo)壟斷市場等不正當(dāng)競爭行為。

　　據(jù)介紹，土地出讓管理系統(tǒng)內(nèi)網(wǎng)辦公中設(shè)置了提示性預(yù)警和約束性預(yù)警功能，預(yù)設(shè)50多項常見土地出讓違規(guī)情形及關(guān)鍵字段，由計算機(jī)自動智能判斷；將現(xiàn)行的用地定額標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃控制指標(biāo)、基準(zhǔn)地價、出讓金繳納期限、項目開竣工期限等六大類規(guī)定作為硬性約束條件，宗地出讓辦文中出現(xiàn)不符合硬性約束條件的，系統(tǒng)自動判別違規(guī)并提示整改，整改未達(dá)到符合規(guī)定狀態(tài)之前，辦文無法轉(zhuǎn)入下一流程。同時，系統(tǒng)還分階段將信息推送到“福建省權(quán)力運行網(wǎng)上公開電子監(jiān)察系統(tǒng)”，實時接受紀(jì)檢部門的預(yù)警和監(jiān)督，讓土地使用權(quán)出讓做到公開、透明、可查、可控。

　　2014年5月12日，福建省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范經(jīng)營性房地產(chǎn)用地出讓工作的意見》，意見規(guī)定經(jīng)營性房地產(chǎn)用地應(yīng)主要采取招標(biāo)或拍賣方式出讓，同時禁止違規(guī)設(shè)定前置條件，限制掛牌出讓和“毛地”出讓。

　　“這是我省史上最嚴(yán)的經(jīng)營性房地產(chǎn)用地出讓政策。”省國土廳相關(guān)處室負(fù)責(zé)人介紹說，該政策從健全土地出讓決策機(jī)制、建立土地出讓公告審查制度、強化土地出讓信息公開、加大監(jiān)督檢查力度等方面，全面規(guī)范經(jīng)營性房地產(chǎn)用地出讓工作。

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　　“節(jié)約集約利用土地，推動土地利用方式根本轉(zhuǎn)變。這是新時代對國土資源工作的新要求。”省國土資源廳相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，近年來，全省國土資源部門堅持“公平、公正、公開”的基本原則，以“畝產(chǎn)論英雄”導(dǎo)向，通過推行新增建設(shè)用地與存量挖潛、規(guī)模減量、用地績效“三掛鉤”政策，實施產(chǎn)業(yè)用地績效管理，盤活城鎮(zhèn)、農(nóng)村存量用地等方式，在土地節(jié)約集約利用方面展開了積極的探索。

　　在福州，7月20日舉行的今年第三場土地拍賣會上，釋放出了一個新的信號：地塊不再是簡單的“價高者得”。據(jù)介紹，該場拍賣會成功出讓市區(qū)4幅地塊，其中位于晉安鶴林片區(qū)的18號地塊，因采取“限房價+控地價+搖號”方式出讓，成為該市土地拍賣首次采取公開搖號出讓的地塊。這樣的探索，既是加強房地產(chǎn)市場調(diào)控的需要，也是解決新時代人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾的有益嘗試。

　　據(jù)介紹，土地二級市場是一級市場的延續(xù)，對盤活存量土地，提高土地利用效率有積極作用。在廈門，“土地二級市場交易業(yè)務(wù)平臺”于6月25日正式上線試運行，讓土地使用權(quán)可以通過網(wǎng)上交易的方式在土地經(jīng)營者和使用者之間橫向流動。用戶只需登錄“廈門網(wǎng)上房地產(chǎn)”，便可進(jìn)行一系列操作，完成土地二級市場的交易。專家表示，土地二級市場交易業(yè)務(wù)平臺的試運行，是我省促進(jìn)存量建設(shè)用地優(yōu)化配置的一個積極嘗試。

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　　改革還在進(jìn)行。新一輪農(nóng)村改革的序幕，正是從土地破冰開始。

　　2015年，晉江市作為全國農(nóng)村土地制度改革試點之一，承擔(dān)了一系列的改革任務(wù)。近年來，該市已在農(nóng)村宅基地制度、農(nóng)村土地征收、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市等方面取得成效。

　　據(jù)介紹，該市通過開展宅基地“三權(quán)分置”的探索，落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)。開發(fā)全省首個宅基地審批系統(tǒng)，實現(xiàn)農(nóng)村土地創(chuàng)新管理，帶動鄉(xiāng)村治理。完善被征地群眾利益多元保障機(jī)制，制定出臺《晉江市土地征收管理暫行規(guī)定》，有效減少征地矛盾。統(tǒng)籌建立國家、集體、個人之間土地收益分配機(jī)制，確保改革有紅利，群眾得實惠。

　　“改革，是為了更好地服務(wù)于民讓利于民。”省國土資源廳相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)由過去的高速增長轉(zhuǎn)向中高速增長，發(fā)展方式由粗放式轉(zhuǎn)向集約式，在這個時期，我們需要根據(jù)新形勢新要求，不斷推進(jìn)土地制度改革，讓人民群眾有更多的獲得感。