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福建省土地使用制度改革:激活土地要素 助力八閩騰飛

http://duobangwang.com  2018-12-10 22:46:35   來源:福建日?qǐng)?bào)  【字號(hào)

  土地使用制度改革是整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革的重要組成部分。改革開放后,經(jīng)濟(jì)體制發(fā)生了巨大變化。土地使用制度作為最基本的制度之一,也發(fā)生了深刻變革。

  寸土寸金。靠計(jì)劃和行政指令配置土地,土地資源無償、無期限、無流動(dòng)使用的舊機(jī)制被打破;主要靠市場配置土地,土地有償、有期限、有流動(dòng)的新機(jī)制形成了。土地得到了節(jié)約集約利用,形成了土地市場的基本制度和政府調(diào)控體系。

  改革開放40年來,被激活的土地要素,強(qiáng)有力地推動(dòng)了福建經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。僅2008年以來,全省土地出讓金就達(dá)到12000多億元,其中2008年為230多億元,2017年達(dá)到2000多億元。作為城市建設(shè)資金的重要來源之一,土地收益深而透地改變了八閩城市面貌,切而實(shí)地改善了城鄉(xiāng)居民生活條件。

  房地產(chǎn)用地一錘定音

  拉開土地公開出讓序幕

  談及福州的五四路,腦海里必然會(huì)涌現(xiàn)出一幅車水馬龍、高樓林立的景象。而這番景象的成就,則與我省土地使用制度的改革息息相關(guān)。

  1988年2月11日,福建土地管理史上值得紀(jì)念的日子。這一天,福州市在全國范圍內(nèi)首次采用公開拍賣的方式,向外商出讓一塊位于五四路側(cè)的國有土地使用權(quán),用途為綜合樓,面積3083.58平方米,使用期限80年,拍賣底價(jià)180萬元。42家在福州市注冊(cè)具有法人資格的企業(yè)經(jīng)過緊張激烈的出價(jià)后,香港永升發(fā)展有限公司、香港華榕有限公司、華榕(澳門)工程有限公司聯(lián)合以458萬元的地價(jià)獲得了這塊土地的使用權(quán),創(chuàng)下了當(dāng)時(shí)土地的最高價(jià)格。

  這不僅僅意味著,福州市第一幅國有土地使用權(quán)拍賣成功;更意味著,在福建土地作為一種特殊的商品走向市場,福建土地使用權(quán)進(jìn)入從行政劃撥、協(xié)議出讓到公開出讓時(shí)期。

  此舉在揭開了福建土地使用制度改革序幕的同時(shí),也開創(chuàng)了我國以拍賣方式向外商出讓土地使用權(quán)的先例。

  引鳳筑巢。土地使用制度的改革和對(duì)外開放“兩手”發(fā)力,為福建社會(huì)經(jīng)濟(jì)的騰飛插上了翅膀。到1991年底,福州市從事房地產(chǎn)開發(fā)的各類公司有88家,其中“三資”企業(yè)42家,外資到資額已突破6000萬美元。海外客商在福州城區(qū)籌建的28層以上的大樓達(dá)19座,建筑面積70萬平方米。

  與此同時(shí),福州通過多渠道進(jìn)行成片土地開發(fā),步入全方位、高層次發(fā)展的軌道,成為上世紀(jì)90年代我省加快吸收利用外資的突破口。

  福建改革的實(shí)踐,引起了全國的關(guān)注。1991年11月,第二期全國城市土地使用制度改革研討會(huì)在福州、廈門舉行,幾十座城市的市長和土地管理局長,對(duì)福建的改革贊不絕口。他們紛紛稱贊,土地成片開發(fā)、舊城改造,是福建的兩大創(chuàng)舉。

  改革的喜悅并沒有沖昏福建人的頭腦。地產(chǎn)市場的發(fā)展,一方面有力地推進(jìn)我省外向型經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,加快了我省基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市改造步伐,增強(qiáng)了我省的綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力;另一方面也存在一些不容忽視的問題,如一些領(lǐng)導(dǎo)土地價(jià)值觀念淡薄,市場宏觀調(diào)控乏力,市場運(yùn)行機(jī)制不完善,相應(yīng)法規(guī)不配套等,使得地產(chǎn)市場的發(fā)展帶有一定的盲目性和主觀隨意性。

  1992年鄧小平同志南巡重要談話和黨的十四大確立了經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)是建立社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制以后,大大加速了土地使用制度改革和土地市場培育的進(jìn)程。黨的十四屆三中全會(huì)決定把土地使用制度改革作為整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革的重要組成部分,并且明確規(guī)定了規(guī)范和發(fā)展土地市場的內(nèi)容和要求。

  1993年,我省成立全國首家土地交易市場——福州地產(chǎn)市場,把土地使用權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、報(bào)批,土地權(quán)屬變更登記、地價(jià)評(píng)估、代征地產(chǎn)交易稅、地產(chǎn)信息咨詢等統(tǒng)歸于地產(chǎn)市場內(nèi)辦理,標(biāo)志著土地使用制度改革及土地市場朝著規(guī)范化邁進(jìn)了一大步。

  同時(shí),我省還根據(jù)土地使用制度改革的不斷深化和地產(chǎn)市場的發(fā)展,陸續(xù)出臺(tái)了有關(guān)土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓,地價(jià)評(píng)估,土地登記以及房地產(chǎn)用地等一系列地方性的規(guī)章,全方位地加強(qiáng)了土地市場管理。

  工業(yè)用地“招、拍、掛”

  拓寬土地市場化配置領(lǐng)域

  2005年,我省在古田縣積極探索工業(yè)用地招拍掛工作。當(dāng)年,古田縣推出食用菌加工基地首批17宗工業(yè)用地掛牌出讓,成交的16宗(87.5畝)地塊全部由掛牌交易轉(zhuǎn)入現(xiàn)場競價(jià)。

  2006年,基地第二批14宗工業(yè)用地及一配套生活區(qū)用地推出拍賣,其中工業(yè)用地拍賣成交總價(jià)為底價(jià)的1.68倍,平均每畝成交價(jià)為20.88萬元。據(jù)省國土廳相關(guān)負(fù)責(zé)人回憶,兩批工業(yè)用地先后掛牌、拍賣出讓成功,不僅為福建省開展工業(yè)用地招拍掛出讓工作探索了一條新路,也為全國開展這一工作提供了經(jīng)驗(yàn)。

  2006年,國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》,指出“為進(jìn)一步貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀,保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展,必須采取更嚴(yán)格的管理措施,切實(shí)加強(qiáng)土地調(diào)控”,通知對(duì)規(guī)范土地出讓收支管理、調(diào)整用地稅費(fèi)、建立工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一公布制度、強(qiáng)化土地監(jiān)督等土地調(diào)控的重要問題做出了原則性規(guī)范。2007年,《福建省工業(yè)用地招標(biāo)拍賣掛牌出讓實(shí)施辦法》正式出臺(tái),明確規(guī)定政府出讓工業(yè)用地應(yīng)當(dāng)通過招標(biāo)、拍賣或掛牌的方式提供國有土地使用權(quán)。

  新世紀(jì),新形勢(shì),新作為。如何調(diào)整城市用地結(jié)構(gòu),提高城市土地利用率,建立公開、公平、公正、規(guī)范的土地市場?進(jìn)入新世紀(jì)后,我省各級(jí)各相關(guān)部門展開了一系列積極的探索。

  早在2001年,省政府下發(fā)《關(guān)于推行土地收購儲(chǔ)備制度的通知》,決定在全省城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)建立和推行土地收購儲(chǔ)備制度。縣級(jí)以上人民政府依照法定程序,運(yùn)用市場機(jī)制,按照土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃,對(duì)收回、收購、置換、征用的土地,進(jìn)行前期開發(fā)后再出讓的有效配置土地資源的行為。建立土地收購儲(chǔ)備制度是當(dāng)時(shí)深化土地使用制度改革的有效手段之一,是土地利用方式和管理方式的重大變革,提高了政府調(diào)控土地資源的能力,盤活了存量土地。

  同年,省政府頒布實(shí)施《福建省國有土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣管理辦法》。隨后,省國土資源廳先后下發(fā)了一系列配套文件,如《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范經(jīng)營性房地產(chǎn)項(xiàng)目用地招標(biāo)拍賣工作的通知》等,在全面推進(jìn)法規(guī)、政策建設(shè)的同時(shí),從制度建設(shè)入手,結(jié)合全省各地實(shí)際,不斷探索,建立健全了建設(shè)用地總量控制、城市建設(shè)用地集中供應(yīng)、土地使用權(quán)公開交易、基準(zhǔn)地價(jià)定期更新和公布、土地登記可查詢等制度,土地市場運(yùn)作透明度明顯提高。

  2001年,國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理的通知》。這是我國從1987年啟動(dòng)土地有償使用制度改革以來出臺(tái)的第一個(gè)綱領(lǐng)性的文件。該通知就加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理,防止土地資產(chǎn)流失,深化土地使用制度改革、建立完善土地市場、規(guī)范土地審批行為等重大問題,全面而有針對(duì)性地提出一系列制度性措施。

  為了適應(yīng)我省各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)際情況的需要,2002年6月22日,我省在全國率先出臺(tái)了《福建省國有土地使用權(quán)掛牌交易管理辦法》,明確了掛牌交易的用地范圍,規(guī)范了掛牌交易的程序、規(guī)則、罰則,特別是針對(duì)實(shí)踐中出現(xiàn)的問題,細(xì)化了掛牌交易轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)場競價(jià)的方法、規(guī)則,使得該辦法具有較強(qiáng)的指導(dǎo)性和適用性。

  一年一個(gè)臺(tái)階,一步一個(gè)腳印。我省從1988年開始公開出讓第一塊土地,土地公開出讓從單一的經(jīng)營性房地產(chǎn)用地?cái)U(kuò)大到工業(yè)用地、商業(yè)、旅游業(yè)等領(lǐng)域。據(jù)統(tǒng)計(jì),我省僅2008年1月至2018年6月,共招拍掛土地21116宗,面積97.41萬畝。其中,經(jīng)營性房地產(chǎn)用地5009宗,面積20.41萬畝;工業(yè)用地12661宗,面積62.04萬畝;商服用地2738宗,面積11.47萬畝。我省土地市場逐步走上了規(guī)范化的發(fā)展軌道,初步形成了以土地收購儲(chǔ)備為龍頭,以招標(biāo)拍賣掛牌出讓為主線,以各項(xiàng)法律制度為保障的土地資源市場化配置新機(jī)制。

  創(chuàng)新管理打造公平公開公正土地市場“升級(jí)版”

  “足不出戶,就能競地。真是又方便,又公平。”曾通過福建省土地使用權(quán)出讓管理系統(tǒng)外網(wǎng)交易模塊拍下“晉江市GY2016-89”和“晉江市GY2016-90”地塊的晉華集成電路有限公司總經(jīng)理助理鄭進(jìn)福表示。

  2014年5月“福建省土地使用權(quán)出讓管理系統(tǒng)”(內(nèi)網(wǎng)辦公)開通試運(yùn)行,并于2015年1月1日起在全省全面運(yùn)行。這意味著,我省在全國率先實(shí)現(xiàn)土地使用權(quán)出讓網(wǎng)上公開。

  據(jù)了解,土地使用權(quán)網(wǎng)上公開是利用先進(jìn)的網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)庫等技術(shù),通過“福建省土地使用權(quán)出讓管理系統(tǒng)”(內(nèi)網(wǎng)辦公)將出讓宗地從供地計(jì)劃、出讓辦文、公告審核、電子監(jiān)察等各環(huán)節(jié)均通過內(nèi)網(wǎng)辦公系統(tǒng)在線辦理,各環(huán)節(jié)辦理人員的審查意見、違規(guī)預(yù)警、督辦整改等事項(xiàng),做到即辦即公開。之后,土地出讓公告,以及宗地出讓信息、起始價(jià)等信息,通過“福建省土地使用權(quán)出讓管理系統(tǒng)(外網(wǎng)交易模塊)”向社會(huì)及時(shí)公開發(fā)布。

  土地出讓時(shí),系統(tǒng)以隨機(jī)生成的競買號(hào)代替競買人的真實(shí)身份,競買人通過系統(tǒng)自行報(bào)價(jià),系統(tǒng)按照價(jià)高者得的原則,自動(dòng)確定競得人并實(shí)時(shí)公布其真實(shí)身份和交易結(jié)果。通過“隱身”的方式交易,有效防止競買人之間私下結(jié)盟壓低報(bào)價(jià)、圍標(biāo)串標(biāo)壟斷市場等不正當(dāng)競爭行為。

  據(jù)介紹,土地出讓管理系統(tǒng)內(nèi)網(wǎng)辦公中設(shè)置了提示性預(yù)警和約束性預(yù)警功能,預(yù)設(shè)50多項(xiàng)常見土地出讓違規(guī)情形及關(guān)鍵字段,由計(jì)算機(jī)自動(dòng)智能判斷;將現(xiàn)行的用地定額標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃控制指標(biāo)、基準(zhǔn)地價(jià)、出讓金繳納期限、項(xiàng)目開竣工期限等六大類規(guī)定作為硬性約束條件,宗地出讓辦文中出現(xiàn)不符合硬性約束條件的,系統(tǒng)自動(dòng)判別違規(guī)并提示整改,整改未達(dá)到符合規(guī)定狀態(tài)之前,辦文無法轉(zhuǎn)入下一流程。同時(shí),系統(tǒng)還分階段將信息推送到“福建省權(quán)力運(yùn)行網(wǎng)上公開電子監(jiān)察系統(tǒng)”,實(shí)時(shí)接受紀(jì)檢部門的預(yù)警和監(jiān)督,讓土地使用權(quán)出讓做到公開、透明、可查、可控。

  2014年5月12日,福建省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范經(jīng)營性房地產(chǎn)用地出讓工作的意見》,意見規(guī)定經(jīng)營性房地產(chǎn)用地應(yīng)主要采取招標(biāo)或拍賣方式出讓,同時(shí)禁止違規(guī)設(shè)定前置條件,限制掛牌出讓和“毛地”出讓。

  “這是我省史上最嚴(yán)的經(jīng)營性房地產(chǎn)用地出讓政策。”省國土廳相關(guān)處室負(fù)責(zé)人介紹說,該政策從健全土地出讓決策機(jī)制、建立土地出讓公告審查制度、強(qiáng)化土地出讓信息公開、加大監(jiān)督檢查力度等方面,全面規(guī)范經(jīng)營性房地產(chǎn)用地出讓工作。

  ……

  “節(jié)約集約利用土地,推動(dòng)土地利用方式根本轉(zhuǎn)變。這是新時(shí)代對(duì)國土資源工作的新要求。”省國土資源廳相關(guān)負(fù)責(zé)人表示,近年來,全省國土資源部門堅(jiān)持“公平、公正、公開”的基本原則,以“畝產(chǎn)論英雄”導(dǎo)向,通過推行新增建設(shè)用地與存量挖潛、規(guī)模減量、用地績效“三掛鉤”政策,實(shí)施產(chǎn)業(yè)用地績效管理,盤活城鎮(zhèn)、農(nóng)村存量用地等方式,在土地節(jié)約集約利用方面展開了積極的探索。

  在福州,7月20日舉行的今年第三場土地拍賣會(huì)上,釋放出了一個(gè)新的信號(hào):地塊不再是簡單的“價(jià)高者得”。據(jù)介紹,該場拍賣會(huì)成功出讓市區(qū)4幅地塊,其中位于晉安鶴林片區(qū)的18號(hào)地塊,因采取“限房價(jià)+控地價(jià)+搖號(hào)”方式出讓,成為該市土地拍賣首次采取公開搖號(hào)出讓的地塊。這樣的探索,既是加強(qiáng)房地產(chǎn)市場調(diào)控的需要,也是解決新時(shí)代人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾的有益嘗試。

  據(jù)介紹,土地二級(jí)市場是一級(jí)市場的延續(xù),對(duì)盤活存量土地,提高土地利用效率有積極作用。在廈門,“土地二級(jí)市場交易業(yè)務(wù)平臺(tái)”于6月25日正式上線試運(yùn)行,讓土地使用權(quán)可以通過網(wǎng)上交易的方式在土地經(jīng)營者和使用者之間橫向流動(dòng)。用戶只需登錄“廈門網(wǎng)上房地產(chǎn)”,便可進(jìn)行一系列操作,完成土地二級(jí)市場的交易。專家表示,土地二級(jí)市場交易業(yè)務(wù)平臺(tái)的試運(yùn)行,是我省促進(jìn)存量建設(shè)用地優(yōu)化配置的一個(gè)積極嘗試。

  ……

  改革還在進(jìn)行。新一輪農(nóng)村改革的序幕,正是從土地破冰開始。

  2015年,晉江市作為全國農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)之一,承擔(dān)了一系列的改革任務(wù)。近年來,該市已在農(nóng)村宅基地制度、農(nóng)村土地征收、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市等方面取得成效。

  據(jù)介紹,該市通過開展宅基地“三權(quán)分置”的探索,落實(shí)宅基地集體所有權(quán),保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)。開發(fā)全省首個(gè)宅基地審批系統(tǒng),實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地創(chuàng)新管理,帶動(dòng)鄉(xiāng)村治理。完善被征地群眾利益多元保障機(jī)制,制定出臺(tái)《晉江市土地征收管理暫行規(guī)定》,有效減少征地矛盾。統(tǒng)籌建立國家、集體、個(gè)人之間土地收益分配機(jī)制,確保改革有紅利,群眾得實(shí)惠。

  “改革,是為了更好地服務(wù)于民讓利于民。”省國土資源廳相關(guān)負(fù)責(zé)人表示,我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)由過去的高速增長轉(zhuǎn)向中高速增長,發(fā)展方式由粗放式轉(zhuǎn)向集約式,在這個(gè)時(shí)期,我們需要根據(jù)新形勢(shì)新要求,不斷推進(jìn)土地制度改革,讓人民群眾有更多的獲得感。